2021陕西城镇化定调：协同城市群、培育都市圈

本月初，陕西省发改委在其官网发布“2021年推动关中平原城市群和新型城镇化发展”重点工作任务，全篇分为五大方面共21项，其中作为新型城镇化战略的“重中之重”，协同城市群、培育都市圈等层面被赋予较大篇章介绍。

 推动西安-咸阳一体化，培育西安都市圈 

首先在关中平原城市群协同发展上，即要推动西安-咸阳一体化，提出加强西安市、咸阳市和西咸新区发展的省级统筹，健全区域协调发展机制、合作互助机制和利益共享机制，推进空间规划、基础设施、产业布局、生态保护治理与公共服务一体化。

城镇化空间格局示意图

事实上，自关中平原城市群及西安国家中心城市明确后，推进“西安-咸阳一体化”的进程尤其在近两年频频由官方提出。尽管坊间对这一动作的讨论从未停歇，但在长久以来在具体实施上却存在“困局”。

目前，西安、咸阳其实尚未做到产业、空间一体化，大区域内主体资源分散、利益分割，存在产业重复建设和同质竞争，亟待破局。

谈及怎样突破，不论是翻看今年发改委推进任务，还是陕西“十四五”规划，除了指出在空间、产业方面实现“一体化”突破，优化完善新城、新区管理与发展格局之外，其内容与相较过往均增加“西安、咸阳和西咸新区发展统筹”表述，只有打破行政壁垒，便可“兄弟同心、其利断金”。

陕西“十四五”规划一体化发展部分

与一方进展缓慢相比，另一方重点培育建设的西安都市圈，则是消息不断。

工作任务提到要支持西安建设“三中心两高地一枢纽”，推动西安市与铜川市、渭南市、商洛市等国土空间规划衔接、交通互联、产业互动、科技资源共享，支持富（平）阎（良）一体化发展，加快富阎产业合作园区建设。归总核心要义即为融合发展，正是都市圈的理想格局。

西安都市圈规划范围示意 ©制图 悦西安

如今，渭南已先后通过对接中欧班列集结中心、承接西安外溢产业转移等动作，积极融入西安都市圈，未来西渭间还将推动国土空间规划衔接、交通互联、产业互动与科技资源共享，同时西安轨道交通拟规划延伸至渭南的市域快线。

铜川明确加快开放通道建设，包括西延高铁铜川段、咸铜铁路电气化改造、黄陵经铜川至西安国际港务区铁路货运通道等。虽商洛并未划分在都市圈中，不过借生态产业仍可实现主动融入发展格局。

 发力城市群， 形成“一群四带”体系 

稳固了城市圈，城市群的协调发展同样重要，这也是提升新型城镇化质量和水平的关键。

十四五期间，陕西将促进大中小城市和小城镇协调发展，预估到2025年，常住人口城镇化率达到65%。

实施细则上，总体城镇空间格局分为“一群四带”体系，“一群”为关中平原城市群，“四带”依次为横向陇海城镇带、长城城镇带、陕南城镇带与纵向包茂高速城镇带，通过围绕交通设施建设、生态环境治理、产业分工协作等领域，促进城市群要素合理流动和高效配置。

陕西“十四五”城镇空间格局

为了推动城市群一体化发展，形成以国家中心城市引领城市群发展、以城市群带动区域发展新模式。地区经济总量紧随西安的榆林、宝鸡，分别赋予全新定位，旨在继续提高城市综合承载能力和功能品质。

其中，未涵盖在西安都市圈范围的宝鸡，发展定位为关中平原城市群副中心城市，并且协同与天水、平凉、庆阳、陇南等深化合作、联动发展。曾经的宝鸡，还因铁路交通而兴，陇海、宝成、宝中铁路在此交汇，有着联通北上南下的枢纽地位，目前受高铁线网逐渐成型的冲击，加之产业增长乏力，这一地位一再被削弱。

宝鸡石鼓山公园

而以GDP4089.66亿元位居陕西总量第二的榆林，涵盖于培育发展的呼包鄂榆城市群，将建设交通枢纽城市和区域中心城市。交通枢纽依靠“八纵八横”高铁主通道的包海大通道，自榆林向北延伸至包头，向南可直抵海南。

当前，实现榆林对外高铁网重要链接的延榆鄂高铁，进度次于西十、西康、西延这三条即将全面开工的线路。综合各方最新回复，延榆鄂高铁是陕西争取国家层面尽快启动实施的重点项目之一，目前国铁集团已开展可研方案技术审查，待路地就出资模式、建设单位等协商一致后，开展项目报批等工作。

地处陕南经济带的汉中，明确支持建设区域中心城市，带动汉江生态经济带。今年的政府工作报告中，汉中将侧重优化行政区划设置工作，推动勉县、西乡、城固撤县设市设区。

陕西各市区2020年GDP数据 制图©悦西安

此外，推动《陕西省、山西省、甘肃省推进关中平原城市群跨省合作重点事项备忘录》以及交通、生态、商务、卫健、文旅、工信等6个重点领域专项合作协议的落实。

 布局科技融合、对外大通道开放 

城市群定位落实，下一步就需在交通设施完善、科技产业布局、对外通道搭建等层面，来真正助推实现发展。

完善交通网络，实施京昆线蒲城至涝峪改扩建等高速公路续建项目；开工建设鄠邑经周至至眉县高速公路，将成为首条穿过周至境内的高速公路，意义重大；今年10月通车宝鸡至坪坎高速公路，打通宝鸡与汉中间的快速通道“空白”，加强关中和陕南地区沟通与交流。

定于10月通车的宝坪高速

推动科技资源开放共享，依托前不久全面开启建设的秦创原创新驱动平台，不仅布局多所高校资源，更是集聚一批高科技企业及研发中心，让西安乃至陕西的硬实力得到延续性“内力”。

以此加持下，继续加快西安科学城、西安综合性科学中心建设步伐；深入实施“1155”创新工程，统筹布局产业共性技术研发平台。

创新港涵英楼 ©悦西安

构建对外大通道方面，近年来与一带一路国家交流动作密切，陆港、空港成绩突出。

作为内陆港“领跑者”，国际班列覆盖欧亚大陆全境、承接国内29个省市货源集散分拨，未来西安港还将实施扩能优化行动，推进中欧班列“长安号”市场化运行，高标准建设中欧班列西安集结中心，推动港贸、港产、港城融合发展。

“空中丝路”辐射网也不甘落后，日益加密的国际货运航线，促使亚欧陆海贸易大通道积极搭建，西安临空经济示范区、咸阳临空经济带建设快马加鞭，布局构建起国际航空枢纽和全球邮政快递枢纽集群。

西安港 ©悦西安

在全国城市群发展和都市圈建设的大背景下，提升省会城市功能、中心城市首位度，或是推动都市圈快速崛起，它的重要意义不仅在于重塑区域形态格局，而且能够通过转化成为主导动力，驱动城市迎来长足发展。

法律顾问 / 宋亚锋 赵文娟

陕西大秦律师事务所

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